“一网通办”风生水起

各地持续探索

继浙江省提出“最多跑一次”、江苏省提出“不见面审批”等政务服务创新模式后，2018年3月，上海市公布实施《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，方案提出在2018-2020年规划期内，要建成上海政务“一网通办”总门户，要形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。2020年，“一网通办”的理念得到了国际组织的认可，上海“一网通办”经验作为经典案例被写入《2020联合国电子政务调查报告》。

2018年7月，国务院正式印发《关于加快“一网通办”助力数字政府建设推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号），这是我国在“一网通办”领域出台的里程碑文件，意见明确到2022年底前，全面实现“一网通办”的目标。文件发布后，“一网通办”开始在全国迅速铺开建设，四川省、贵州省、海南省、内蒙古自治区、黑龙江省、湖南省等先后启动“一网通办”建设。

2023年，国务院办公厅印发《关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》（国办发〔2023〕29号），意见指出目前我国已经依托一体化政务服务平台，不断提升了政务服务效能，“一网通办”能力显著增强。但同时意见也指出我国政务服务从“能办”向“好办”转变依然面临多方面的问题。

内涵不断丰富

总体来看，我国“一网通办”起源于上海市，经过国家政策的引导以及近几年各地的实践与发展，“一网通办”的内涵更加丰富与清晰，已为创新政府治理、优化营商环境提供了有力支撑。但同时聚焦企业和群众所思所盼，还需加大力度持续推进和迭代“一网通办”。

从目标来看，“一网通办”旨在实现“减环节、减时间、减材料、减跑动”，以“高效办理一件事”为目标。从实现路径来看，“一网通办”是将物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代ICT技术引入政务服务领域，通过数字技术打造一体化政务服务平台和电子政务网络，实现系统互通、资源共享、数据汇集应用等，倒逼政府进行流程再造，全面提升政府服务办事效率。从字面来看，“一网通办”中每个字都有着特殊的意义，集成到一起就构成了一套政务服务完整的体系和系统。

“一”是“一网通办”的前提，体现建设“整体性政府”的要求，意味着企业、公众可以只进入一张政府网络便可以办完所需的全部事项，实现“一件事一次办”。此外，“一”也体现了系统性要求，强调了政务基础设施的统一性、数据的一致性、业务的协同性等。

“网”是“一网通办”的基础。这里的“网”更侧重指构建统一的电子政务服务网。通过整合统一的电子政务服务网整合分散在各个政府部门的系统平台，实现信息和数据调用与共享，主要强调纵向、横向系统平台的互联互通以及线上线下的业务协同。

“通”是“一网通办”的关键。这里的“通”主要针对政府部门资源而言，不仅包括物理空间资源的“通”，如系统、平台、物资、人力等。还包括虚拟空间资源的“通”，如数据、信息等。“通”字表现在公众面前最直接的感触是当公众需要服务时，政府能够做到线上和线下联动与共通。

“办”是“一网通办”的核心。从政府管理部门角度来看，“一网通办”的目的是提高政府各部门办事的协同性和便利度，提高办事的效率和效能。从企业与公众办事角度来看，“办”主要是使企业、个人能够及时、便捷的获得政府公共服务，进而提升企业办事、个人办事的体验感、获得感、幸福感。

多种模式组合推进

当前，我国“一网通办”创新应用场景不断丰富，各地区也形成了一批各具特色的推进方式。

以标准规范等为引领

采用此种模式的省份有上海市、浙江省、贵州省等。本文以上海市为例说明。上海自2018年开始，连续六年发布实施了“一网通办”工作方案，按年度制定工作目标和任务。如2023年出台《2023年上海市全面深化“一网通办”改革工作要点》，明确2023年打造“一网通办”智慧好办2.0版，持续深化“一网通办”改革，全面提升政务服务标准化、规范化、便利化、智慧化水平。同时，上海还建立健全了支撑“免申即享”“全程网办”“好办”“快办”“一件事”等“一网通办”业务标准和技术标准。此外，上海市还颁布了支撑“一网通办”发展的相关文件，如2018年发布地方标准DB31/T 1113-2018《政务服务“一网通办”业务规范》等。

以数字产品为载体支撑

采用此种模式的省份有北京市、安徽省等。本文以北京市为例说明。北京通过为各部门配备智能化政务服务终端等设备设施，实现了全市政务服务预约申报、咨询辅导、材料提交、审批反馈等业务流程优化。此外，北京市也在持续探索“区块链 + 政务服务”的试点应用，通过试点，目前基本形成了具有北京特色的“区块链 + 跨省通办”政务服务新模式。

以一体化平台建设为依托

采用此种模式的省份有江苏省、四川省等。本文以江苏省为例说明。江苏省通过实施全量化政务数据汇聚和统一的数据标准治理，建立了江苏省的基础库、主题库、专题库等数据库。同时，江苏省的大数据共享交换平台向上已与国家数据共享交换平台、全国一体化政务服务平台等连接。向下，实现了与13个设区市的对接。横向，已与省内各委办厅局业务系统实现了互联。综合来看，江苏省的大数据共享交换平台通过向上、向下以横向上的互联互通，实现了接口调用，为江苏省“一网通办”提供了有力支撑。

以集成促协同深度与广度

采用此种模式的省份有浙江省、贵州省等。本文以浙江省为例说明。目前，浙江构建了移动端、个人固定端、自助端、实体大厅端这四个端口协同的政务服务平台，通过“四端协同”的集成实现了线上线下业务融合。同时，浙江省也在持续深化“网厅融合”以及推进政务服务“一网通办”改革成效向基层延伸扩面，探索“帮办代办”的政务服务模式。

以试点探索跨区域通办经验

采用此种模式的省份有上海市、浙江省、四川省等。本文以上海市为例说明。当前，电子证照互信互认是长三角地区“一网通办”工作的重要内容。根据《2020年长三角地区政务服务“一网通办”工作要点》，2020年9月10日，上海市联合江苏省、浙江省、安徽省发布跨省互认文件《长三角地区电子证照互认应用合作共识》。这极大方便了企业、公众异地办事，切实提升区域政务服务一体化水平，让企业群众享有更多“同城待遇”。该文件也为国家层面推进“跨省通办”提供了探索经验。

值得说明的是，各地区并非采用单一模式推进“一网通办”，在探索实践过程中大多采用多种模式组合方式推进。

实践中面临的问题

由“一网通办”核心在“办”的定位可知，“一网通办”强调的是政府管理部门服务企业与公众的能力。因此，本文主要从政府角度分析“一网通办”面临的问题。

规制迭代优化的速度不及时

近些年，物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代ICT技术发展迅猛，在政务服务领域应用的广度和深度正在逐步拓展。新一代ICT技术已经成为驱动政务服务体制机制变革的重要因素，也让“一网通办”实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门业务协同成为可能。但是我国国家层面、省级层面尚未针对“跨”进行系统性制度改革或优化，也未形成层级清晰、覆盖较广的制度框架体系，没有做到规制变革完全适应ICT技术创新应用的发展。比如在可信身份认证、数据交换、安全保障等领域的法律法规，还不能满足“一网通办”关键要点的需求。

高规格统筹机制/机构的缺位

从国家层面，早期各地区、各部门对于“一网通办”的理念，以及责、权、利等多个方面存在一定的分歧，使得“一网通办”所受理政务事项，被限制在特定行政区域范围内。随着“全城通办”“跨省通办”的深入推进，不可避免的涉及法律法规以及规章制度的调整，这也导致短期内“一网通办”很难实现跨地区、跨省之间的横向通办，以及省与国家相关部委之间等跨层级的纵向通办。从各地区层面看，各地“一网通办”大多采用自上而下驱动建设模式，但在创新考核激励政策的引导下，省内各地区的探索实践越来越趋向于“求异”而非“求同”，以彰显原创性和引领性，进而赢得考核奖励，但这也导致各地区的探索呈现碎片化、分散化，不利于政务服务改革创新的集成性和系统性。鉴于此，需要国家、各地区以高规格统筹机制 / 机构，对各相关政府部门职能、业务、流程、规制等进行全盘梳理，进而做出科学的统筹决策。

规制之间存在较大矛盾冲突

从目标取向上来看，“一网通办”强调以“办”为中心，即减少不必要的中间环节和审批事项，权力能下放的尽量下放，能集中的事项尽量集中办理，通过政务服务流程再造，推动政府部门数据共享、信息互通、业务协同等，实现“减环节、减时间、减材料、减跑动”的综合目标。目前，我国大多数地区在推进“一网通办”的过程中，对于哪些权力应该下放、哪些事项应该集中办理、哪些事项应该加大或弱化前置审查力度等，并没有经过严格的法理论证，各地区对简政放权事项的范围、种类、程度等规定也不尽相同，操作上具有很大的法理争议性。

配套的标准规范等尚不健全

目前，我国缺乏数字政府“一网通办”领域的顶层规范和标准体系，导致实现深度“一网通办”的必要条件不健全。如在电子证照建设方面，目前国家层面尚未出台电子证照的配套标准、证照分类规则、证照基础信息等相关技术标准，导致电子证照系统应用依然局限在特定行政区域内。又如数据共享作为实现“一网通办”的必要条件，虽然各地政务数据共享应用已有一定基础。但由于共享机制不同、标准不同、数据质量不同，导致数据共享不能满足各领域、各部门、各行业对数据全面而持续的需求。

创新应用不持续不稳定

目前，我国各地区大多成立了领导牵头的领导小组，自上而下推动“一网通办”应用，有着明确的工作目标、责任划分、实施计划等各项安排。这种模式的优势在于可以在区域内快速达成共识，有利于推动各项计划安排的实施。但同时缺乏机制，“一网通办”计划安排易受主要领导职位调整的影响，存在创新应用 不持续、不稳定风险，缺乏稳固的制度保障和法理支撑。此外，部分创新应用以考核驱动为导向，未能把工作做实、做深、做细，甚至让创新脱离实际，未能更好地解决问题和服务企业群众，应用复用不足，成了形式主义。

特殊群体需求有效供给能力不足

因年龄、残障、学历以及信息贫乏（因各种因素导致接收到的信息滞后、信息量少）等因素影响，我国部分人群被动成为“数字弱势群体”。新一代ICT技术在政务服务领域应用，在为企业和公众带来便利的同时，也导致越来越多“数字弱势群体”不会用“一网通办”创新应用，受此影响甚至产生了“不想用”等抵触心理，这也导致“一网通办”创新应用的有效供给与“数字弱势群体”需求之间的剪刀差越来越大，“数字弱势群体”更加边缘化。

四“抓”破解关键难题

政务服务“一网通办”不仅是技术应用创新，更是政务服务模式创新。未来可从四“抓”入手，探索更大范围、更宽领域、更深层次的“一网通办”。

一是抓规制。一方面，国家和省级层面出台“一网通办”业务领域的法律文件，适配ICT技术在政务服务领域的创新应用。另一方面，优化现有法律法规、规章制度、业务规则等，适配“一网通办”创新管理模式、服务模式等。

二是抓体制。要建设高规格统筹机制机构，在解决我国特定区域内部不同层级、不同部门的数据共享、信息互通、业务协同等问题的基础上，推动跨地区、跨省之间的横向通办以及省与国家相关部分等跨层级的纵向通办。

三是抓顶设。一方面，要研究建立国家层面的“一网通办”标准体系架构和省级层面的标准体系方案，特别是关注电子证照、数据治理等关键领域的标准体系建设。另一方面，与标准体系相对应，出台国家层级以及省级层面的评估评测体系，推动“以评促建，以评促用”。

四是抓应用。一方面，要建成“一网通办”创新应用的制度保障和法理支撑体系。另一方面，要平衡考核与应用成效之间的关系，使应用切实解决问题和服务企业群众。此外，在系统平台建设方面，要充分考虑“数字弱势群体”的实际需求，避免出现“数字穷人”。

“一网通办”在我国已运行5年的时间，已形成较为成熟的做法和经验，未来通过破解“一网通办”面临的瓶颈问题，为 “一网统管”赋能，进而形成双轮驱动、两翼齐飞的数字政府建设格局。

作者单位：中国信息通信研究院