随着5G、大数据、云计算、人工智能等新一代信息通信技术广泛应用于政府管理与服务领域，数字政府建设逐步进入全面提升阶段， “一网通办”“一网统管”“一网协同”等创新实践案例层出不穷。同时，面对治理生态的多元化、治理问题的复杂化以及治理需求的多样化需求，数字技术也在驱动和倒逼城市治理朝着数字化、智能化、精准化、一体化管理方向发展。城市运行“一网统管”作为城市治理智能化的“牛鼻子”，已成为当前数字政府建设的必备要素。

“一网统管”的发展历程

城市运行“一网统管”的理念最早可追溯到2005年，起源于住建部决定在全国范围内推广数字化城市管理新模式。经过十多年的探索和演变，2020年4月，上海市先后印发《关于加强数据治理促进城市运行“一网统管”的指导意见》《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，首次正式明确提出城市运行“一网统管”的名词，并在短期内将“一网统管”从区县试点推广到了上海全域。

此后，北京市、重庆市、山西省、广东省、河南省、江西省、青海省、湖北省等地先后发布城市运行“一网统管”行动计划、实施方案、工作要点等文件。至此，“一网统管”创新治理模式开始由点到面逐步在全国范围内铺开，各地掀起“一网统管”建设浪潮。

2021年审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和2022年印发的《加强数字政府建设的指导意见》等国家文件，均提出要推行城市运行“一网统管”。至此，“一网统管”建设逐步渗透城市运行的方方面面，成为数字政府建设的必要一环，开始进入全面发力、体系化建设的新阶段。

基于数字政府实践分析的“一网统管”内涵

“一网统管”建设实践

信息显示，当前我国各地区在推进数字政府建设过程中，城市运行“一网统管”建设大体可分为事件驱动、业务驱动、数据驱动三条路径，本文以上海市、北京市、广东省为例说明。

上海“一网统管”建设属于事件驱动型，采用“三级平台、五级应用”的“王”字型逻辑架构，即通过建立市、区、街镇三级城运中心，实现从市级、区级、街镇、网格、社区五级应用，旨在打通横纵向部门数据壁垒，整合治理资源，解决城市运行的痛点、堵点、盲点问题，推动城市治理的智慧化、精细化，业务覆盖城市之眼、交通、气象、网络舆情、防汛防台风、公共卫生、人口综合管理、经济风险运行、应急等管理。

北京市“一网统管”建设属于业务驱动型，总体采用“体制 + 机制 + 平台”的建设模式思路，即通过体制机制改革和平台体系建设，形成跨部门、跨层级、跨区域运行体系，横向纵向打通实现业务流程优化重构、数据资源闭环管理以及城市治理各要素、各资源的“统”筹和“统”管，业务覆盖能源、市政、市容、交通、水务、园林、生态环保、综合执法、安全应急、疫情防控等管理。

广东省“一网统管”建设属于数据驱动型，其以数据治理工作为抓手，通过大数据分析平台、算法仓库等建设，实现各垂直部门数据汇集以及多源数据融合分析，推动城市治理场景创新和城市管理业务流程优化变革，业务覆盖经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等管理。

“一网统管”业务范畴

根据城市治理业务范畴以及参与主体，结合国家相关部门文件的管理规定以及北京市、上海市、广东省数字政府建设实践，“一网统管”的业务范畴可以从横纵两个维度分为四个区间。

纵向维度上，分为狭义的社会治理和广义的社会治理。社会治理强调城市政府治理部门的综合管理，不需要公众参与，治理业务在政府部门间形成闭环。其中，狭义的社会治理是指由政法与公安系统主导的以“平安”为落脚点的市域社会治理，主要涉及城市综合类治理和城市网格化管理，其特征为单一政府部门内部闭环的管理机制和管理流程。广义的社会治理涉及城管、交通、卫生、环保等各垂直行业领域管理部门，其特征是需要通过部门间系统联通，协作完成跨部门事件闭环处置。

横向维度上，除上述仅涉及政府治理参与部门外，还有涉及政民双向互通的治理业务，此类业务多发生在街道、社区、乡镇、乡村等治理微单元，即基层治理。其中，基层治理中的社区治理，虽然以政府为主导，但业务同时具备横向、纵向两个维度特性，如社区安全治理仅涉及政府部门，公共卫生与疾病预防则涉及政民信息互通。

“一网统管”目标定位

虽然在数字政府建设过程中，上海市、北京市、广东省运行“一网统管”的驱动因素不一，但从其逻辑架构分析可知，三地也有共同或相似之处，目标与定位殊途同归，均致力于通过三个层面的联通，实现三方面的最终目标。

一是构建信息通信基础设施，联通城市治理各业务系统平台，依托数字底座，实现跨行业、跨领域间的数据流、指令流、业务流的互联互通，达到一张网络管理城市全域的目标。

二是创新统管机制，联通城市治理相关管理机构，形成城市全域的统一调度指挥体系，达到一个机构管理城市全域的目标。

三是整合治理资源，联通城市治理组织，打造高效协同的城市治理队伍，达到一支队伍管理城市全域的目标。

“一网统管”面临的问题

当前，我国数字政府的“一网统管”应用，在城市运行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等方面，取得了显著成绩，但各城市在实践中普遍面临“融”“畅”“网”“用”四方面突出问题与挑战。

城市各业务系统 “融”合度有待提升

从横向上看，目前，大多数城市的城市运行条块业务系统还处于树形结构，距离理想互联互通还存在较大差距。从纵向上看，以市、区、街镇三级平台为例，目前“一网统管”呈现市级平台较为发达，区级平台发展不均衡，街镇平台功能设计百花齐放等局面。

数据通“畅”还存在壁垒

“一网统管”的核心是“统”好数据、“用”好数据，让数据资产价值红利服务于城市运行。但目前城市各垂直部门的业务信息系统大多采用部门特有的数据格式与标准，且短期内难以有效改变，形成了数据互通壁垒以及数据共享难题。

“网”的覆盖面有待深挖拓展

数字技术驱动以及治理需求多样化、治理生态多元化等因素，使得城市运行业务场景更加丰富与复杂，而各地区、各部门由于管理体系的差异，标准化“一网统管”技术平台或基本库、主题库、专题库、知识库等难以覆盖全部城市运行业务场景需求，如后疫情时代的生物安全等。

应“用”尚不能做到精准满足用户需求

从政府侧来看，标准化“一网统管”技术平台不能完全满足城市治理组织解决基层或行业领域反复高发、久拖不决的突出问题的需求。从公众侧来看，工作实践中仍不能完全满足群众的办事需求，如解决政民信息互通场景下的平台适老化问题等。

“一网统管”建设发展建议

在新发展阶段，数字政府建设的核心问题正在从“建”好向“用”好转变，面对形势越来越复杂和任务越来越艰巨的城市运行治理需求，数字政府建设过程中，“一网统管”将更加注重各系统横纵双向拉通、数据分析支撑决策、人机交互、一体联动等。考虑到“一网统管”存在的“融”“畅”“网”“用”四方面突出问题，结合“一网统管”一张网络管理城市全域、一个机构管理城市全域、一支队伍管理城市全域的目标定位，建议在数字政府推进过程中，从“一”“网”“统”“管”四字入手发力解决。

“一”方面，要贯彻落实“系统”理念，将城市运行管理治理系统作为一个整体协同建设推进。同时，通过本地区本部门数字政府顶层规划，引导实现城市运行基础设施的统一性、数据资源的一致性，以及政府处置平台的标准化和处置过程的各部门协同性。

“网”方面，要整合城市各领域业务系统，推动实现横纵向连通的城市运行管理治理系统的矩阵结构发展格局。同时，要优化和完善城市治理处置流程，提升处置效率和效能。

“统”方面，一是统一数据资源、信息系统、管理平台等底层的逻辑支撑要素，保证各地区各部门协同治理的有效性；二是统筹人、财、物等资源，打破城市运行社会治理碎片化现状；三是以信息通信技术创新应用为抓手，统领并倒逼城市治理流程改革与再造，实现政府治理服务的创新。

“管”方面，以城市运行、城市管理、社会治理、应急管理、市场监管等政府重点管理与热点领域为切入点，明确治理要素、处置流程、处置要求、处置层级等，形成“一网统管”的全生命周期的管理理念和模式，并逐步贯彻至经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等城市运行的方方面面。

“一网统管”和“一网通办”均为数字政府建设的必备要素，二者在价值理念、行动逻辑、技术路径、技术路径等多方面具有一致性，且在城市治理领域，很多应用场景同时具有“一网统管”和“一网通办”两张网的特征。因此，未来需推动“两张网”融合发展，进而有效推动政府职能转变和流程再造，为数字政府建设赋能。

作者单位：中国信息通信研究院、博鼎实华（北京）技术有限公司、 国家管网集团北方管道有限责任公司